随着我国房地产市场快速发展和土地资源市场化改革的逐渐深入，划拨土地进入市场的各类经济行为日益增多，《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知（国土资厅发〔2018〕4 号）明确划拨土地办理协议出让时，需要计算出让土地使用权价格和划拨土地使用权价格的差额，作为核算补缴土地出让金的依据。同时《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知（自然资办函〔2019〕922 号）（以下简称“指导意见”）系统明确了划拨地价的价格定义及评估方法的要求，规范划拨地价评估行为，引导估价机构科学合理评估划拨土地使用权地价。本文结合实际评估工作，浅析划拨土地地价评估方法技术疑难点，并对各评估方法提出实践建议。
一、划拨土地使用权价格的定义
根据《指导意见》对“划拨土地使用权价格”的定义是：“指以划拨方式取得的、无年期限制的土地使用权价格。”同时按照法律规定划拨土地使用权需经县级以上人民政府批准，缴纳征地拆迁补偿等费用或者以无偿方式取得。除法律、行政法规另有规定外，对使用期限没有限制。
二、各评估方法要点、难点及实践建议
结合实践评估工作，对划拨地价评估常用的方法如收益还原法、成本逼近法、剩余法、剩余（增值收益扣减）法等方法的技术要点和难点进行分析如下，并提出实践建议：
（一）成本逼近法
1. 技术要点、难点
根据《指导意见》选用成本逼近法评估划拨土地使用权价格时应注意选用客观的土地取得及开发成本数据，包括土地取得费、土地开发费、税费、利息、利润等分项，不含土地增值收益。因此合理确定划拨土地正常客观的区域平均土地取得成本和开发利润是成本价格构成中的关键要素。
2.实践建议
（1）合理确定土地取得费
土地取得成本不能完全以征收或收储主体实际发生费用测算，应当根据所在区域政府规定的相关标准，以应当支付的区域客观费用确定。同时应结合估价对象所处区域位置及其所处区域用地结构，模拟估价对象在估价时点取得估价对象类似用地的土地取得方式，综合确定划拨土地取得费用。对于将集体土地转为国有土地的，土地取得费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物赔偿费等相关费用。对于征收城区已建成的国有土地，可根据待估宗地具体情况，参照同区域、同用途、相同规划条件下的征收案例，可优先选择用于基础设施建设等为公共利益需要实施的国有土地上房屋征收案例及存量工业用地收储案例的测算取得成本，或者参考政府储备土地的取得成本。
同时需要注意对征收案例取得费中包含的非常规成本要进行充分分析和剔除；并避免出现以征收城区国有土地的征迁成本算出来的划拨用地价格与出让用地使用权价格出现倒挂现象。
（2）合理确定开发利润
考虑到目前业内对于划拨土地在一级开发过程中是否计算土地增值收益还存在争议，一般情况下成本逼近法中不考虑土地增值收益，故在开发利润中可适当考虑土地权属转化过程中所带来风险和收益影响，划拨土地开发利润一般低于同市场条件下的出让土地开发利润。
（二）市场比较法
1.技术要点、难点
大部分城市尚未形成公开的划拨土地交易市场，缺乏土地市场案例；且交易实例资料缺少划拨价格信息，价格没有规律，缺乏准确性，导致影响估价结果的准确性和客观性，甚至无法采用市场比较方法。
2.实践建议
（1）案例不足情况可适当扩大年限及供需圈直至满足条件
根据《指导意见》指引要求，选择可比市场交易案例时，原则上同一供需圈或者类似区域交易案例不少于3个。当近三年内同一供需圈内可比市场交易案例不足3个时，可适当扩大供需圈范围且选择年限也可适当扩大。增加可比市场交易案例来源时按照先调整供需圈范围后再调整时间的原则进行处理。可不考虑供后用途的案例，但需注意进行相应用途修正，用途修正系数可参考对应用途基准地价的差异确定。同时应注意各比较实例价格内涵的一致性，需修正到估价对象同一价格内涵下再进行比较。
（2）公开相关案例信息
针对案例获取问题，评估机构平时应注意划拨土地交易案例数据的收集积累，必要的时候可通过与自然资源主管部门的沟通，了解划拨土地供地案例信息（如划拨土地使用权价格、土地用途、规划指标、补交土地收益等信息）或周边区域的土地一级开发成本（如征地拆迁费用、市政基础设施建设费用、财务费用和管理费用）等数据。
（三）收益还原法
1. 技术要点、难点
目前，大部分城市尚未公布上缴的国家土地收益文件依据或标准，合理确定归属国家部分土地收益成为收益还原法的关键要素。同时划拨土地权能受到一定限制，交易受限，不能随意的转让、出租和抵押，要承担更多的竞争能力、政策等风险，因此科学合理确定划拨土地还原率也是收益还原法的重点。
2. 实践建议
（1）合理确定划拨土地收益上缴标准
由于划拨住宅物业目前大多数是归属到职工个人，不是由国家统一运营，因此划拨住宅用途建议不扣减土地收益上缴国家部分，在土地还原率中适当考虑因划拨权属性质带来的收益及风险影响。但除住宅用途之外的商业、工业等经营性用途，考虑到划拨物业的收益其实也归属国有资产收益其中一部分，可采用不动产出租收入税后净利润作为上缴国家收益部分，如《XX市国有资产收益收缴管理办法》文件确定划拨不动产物业出租收入税后净利润上缴国家收益部分按照税后利润的20%比例收缴。
（2）结合差异合理确定土地还原率
合理分析划拨土地使用权市场交易限制，综合考虑银行定期存款利率、租赁房地产的风险性、投资房地产的增值潜力分析及划拨土地管理的难易程度综合确定土地还原率。划拨土地还原率一般高于同市场条件下的出让土地还原率。
同时划拨住宅用地多为公益性质住宅，相比于划拨商业、工业等用途，投资和经营风险较低，直接采用安全利率加风险调整值法未能正确反映划拨住宅用地收益水平、投资风险，可采用租售比法和安全利率加风险调整值法综合确定土地还原率。但因划拨住宅物业缺少市场交易数据，考虑到目前划拨物业因划拨土地权能限制，划拨物业价格水平总体要比国有出让低，故采用租售比法确定的划拨土地还原率比出让土地还原率高。
（四）剩余法
目前划拨土地主要是以自用或者出租使用为主,缺乏市场流转案例,且不动产销售价值受限。对于划拨土地上开发的住宅类不动产价格，可参考经济适用房、房改房等政策性住房，但政策性住房销售价格主要是考虑建设成本、管理成本和利润的基础上确定，未考虑土地相应的价值，通过剩余法剥离后难以体现划拨土地价值，同时其他用途的房地产价格也较难确定，因此现阶段难以采用剩余法评估划拨用地使用权价格。
（五）剩余（增值收益扣减）法
《指导意见》中提出剩余法思路上衍生技术路线即“剩余（增值收益扣减）法”，部分区域已公布经科学论证的土地增值收益，具体应用时应根据宗地区位条件、个别因素等进行修正确定。但目前大部分城市未公布经科学论证的土地增值收益率，对于未公布土地增值收益的测算思路如下，但均存在一定缺陷：
1.根据区域土地出让成交价格与对应区域的土地一级开发成本之差额作为土地增值收益，认为土地一级开发成本约等于划拨地价格，但无法体现不同用途划拨用地的土地利用价值。
2.综合地区社会经济发展水平，开展出让土地使用价格和划拨土地使用权价格差异测算和研究，但划拨土地使用权价格案例较少，不足以科学论证不同划拨用途之间的土地增值收益率。
划拨土地增值收益率的确定一直以来是估价中的难点，目前中估协正在组织开展土地增值收益率的测算研究，期待能尽快给出指引。
（六）公示地价系数修正法
目前大部分城市未建立划拨土地使用权公示地价体系，导致难以采用该方法进行评估，亟需政府部门建立并公布实施划拨公示地价体系。
结合划拨用地市场情况，当划拨物业租赁交易数据相对较丰富且明确规定了租金收益上缴国家的土地收益比例，土地取得成本及开发成本案例也相对较易获取时，以收益还原法和成本逼近法作为划拨土地主要评估方法相对而言更具有可行性。目前划拨用地评估可应用的评估方法相对有限，亟需更多城市建立并公布实施划拨基准地价体系以填补技术评估方法不足的短板，提高划拨使用权地价评估工作的质量和效率。
作者：肖招娣
审核：林艳艳
