一、开展背景
土地储备计划的编制对于保障土地市场平稳有序高质量发展至关重要。土地储备三年滚动计划应充分考虑到城市未来的发展趋势，未来土地的利用方向，促进土地资源的高效配置和合理利用。
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号，以下简称17号文) 规定各地根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地利用总体规划等，编制土地储备三年滚动计划；根据土地市场调控需要、地方政府债务限额等因素，制定年度土地储备计划，同时明确了计划的内容和备案审批及调整程序。
本文将结合我公司编制土地储备三年滚动计划的实践经验，浅谈编制土地储备三年滚动计划收支平衡的实施建议，为今后各地土地储备三年滚动计划的编制和实施工作提供启示与参考。
二、基本概念
（一）土地储备
根据17号文，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备一般包括取得土地、前期开发、土地管护与临时利用、土地供应四大环节，如下图所示。
（二）土地储备三年滚动计划
土地储备三年滚动计划应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。
土地储备三年滚动计划是在土地储备规划的基础上，根据土地储备实施进展和区域发展情况灵活调整，建立或更新未来三年“土地储备项目库”，是进一步落实土地储备规划、国土空间规划，落实节约优先战略、促进“三旧”改造、引导产业升级、促进高质量发展的重要手段，是统筹安排未来三年土地储备项目布局、用地规模、用途结构、实施进度、资金安排等的指引性文件。
（三）年度土地储备计划与土地储备三年滚动计划的关系
年度土地储备计划以年度为单位，是土地储备机构当年开展各项土地储备活动的实施性文件。根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、国有建设用地年度供应计划、地方政府债务限额等因素，制定的年度土地储备计划。
土地储备三年滚动计划是年度土地储备计划编制的重要参考依据，年度土地储备计划是土地储备三年滚动计划的具体实施方案。
三、土地储备收支平衡的实施建议
《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89 号) 规定土地储备项目设立前，市、县自然资源主管部门应当组织土地储备机构开展前期研究，合理评估项目预期土地出让收入、土地储备成本，作为编制项目收支平衡方案的依据。因此，提高土地出让收入和土地储备成本评估结果的准确性、可操作性，能够有效保障土地储备项目的顺利落地，降低政府土地储备资金管理的风险，是土地储备三年滚动计划编制的重难点之一。
1、明确土地储备成本构成
土地储备属于土地一级开发，通过“征收收购-前期开发-储备供应”的实施，实现地方政府对土地一级市场供应的掌控。①根据《自然资源部关于升级土地储备监测监管系统的通知》（自然资办函〔2022〕676号）规定，储备土地即尚未设立使用权或使用权已消灭、以国家所有权形态存在的国有建设用地，具体包括：政府依法收回且原使用权已注销的国有建设用地；政府通过收购、优先购买等方式取得的国有建设用地；在城镇建设用地范围内，根据土地征收成片开发方案，依法批准征收取得的国有建设用地；其他无明确使用权人、无权属争议的国有建设用地。
土地储备方式包括征收、收购、优先购买或收回土地、征地和拆迁等行为。土地储备成本指依法取得储备土地、前期开发等环节的开支，确定储备地块的收储成本涉及多方面的费用，需要充分考虑各类费用。土地储备成本包括土地取得成本、前期开发成本、财务成本、其他成本四类成本。
土地取得成本：土地取得成本主要为征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费、指标购买费、征地报批规费、耕地占用税与其他费用等。《中华人民共和国土地管理法》规定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定，应参照地区补偿标准。目前省内各地区已按照《广东省自然资源厅关于加快制定征收地上附着物和青苗补偿标准的通知》（粤自然资管制〔2022〕2889号）的要求陆续完成征收地上附着物和青苗等的补偿标准成果的制定，待新补偿标准公布实施后，可作为储备成本确定的重要参考依据。
前期开发成本：前期开发成本即土地开发支出，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、场地平整等基础设施建设相关支出，可参考国有建设用地基准地价的土地开发费用标准与储备地块的总体开发程度综合考虑。
财务成本：财务成本指按照财政部关于规范土地储备和资金管理的规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。
其他成本：其他成本为经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用，包括土地储备工作中发生的地籍调查、不动产登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。
2、依据经营性质区分土地用途，合理预测土地出让收入
土地储备收入包括有偿使用收入、临时利用收入与其他收入，其中有偿使用收入分为土地出让、划拨、租赁、作价出资收入等。在土地储备三年滚动计划编制过程中，可依据土地储备项目的经营性质区分土地用途，以土地出让收入为主进行收入预测。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有2个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。部分地区对经营性用地与非经营性用地的范围作出了明确区分，例如深圳市龙华区人民政府办公室2022年7月印发了《龙华区非经营性国有储备土地管理办法》，规定龙华区非经营性国有储备土地，是指位于龙华区的国有未出让用地中除工业用地、物流仓储用地、居住用地、商业服务业设施用地等经营性用地以外的储备土地，不含已划定管理线的规划为农地、林地、水库、公园等土地。土地储备项目的土地用途主要分为经营性用地与非经营性用地。经营性用地包括工业用地、物流仓储用地、商业服务业用地、居住用地以及私立学校、医院等具有经营收益的土地用途，土地以出让方式供应，能够实现土地储备项目收支平衡。非经营性用地主要包括公用设施用地、交通运输用地、公共管理与公共服务用地等公益性用地，以划拨方式供应，不考虑土地出让收益。
储备地块的出让收入指储备地块按规划用途出让土地使用权，政府能够取得的土地出让金。土地出让收入是地方政府财政收入的重要组成部分，合理地预测储备土地出让收入可以更好地统筹储备土地实施的时序。由于基准地价与实际土地出让价格存在一定的差距，基准地价一般低于出让价格，储备计划涉及的土地若直接参考地区国有建设用地基准地价，将较难反映储备地块的出让收入。因此，预测土地出让价格，可参考各用途近三年公开出让成交案例确定土地出让价格，能够较好地反映当前真实的土地市场情况。
要预测储备地块的出让收入，关键是需要确定储备地块的土地用途。确定储备地块的土地用途有以下四种途径：
已有确定建设项目地块，建设项目使用土地用途即为地块的土地用途；
部分储备地块已列入年度供应计划，已明确土地规划用途，故储备地块可参照年度供应计划的土地用途；
国土空间详细规划覆盖地块，在未确定建设项目且非年度供应计划地块的情况下，可参照国土空间详细规划下的规划用途作为地块的土地用途；
用途不明确的土地，优先依据成本核算经济价值，无法确定土地成本的情况下，参照所在区域的工业用地资产价格。规划为农用地、林地、草地等非建设用地的土地，优先采用账面成本计算经济价值，无账面成本时参照工业用地计算价值。
3、重大基础设施工程的收储成本，应积极请求上级资金支持
根据土地储备项目收支估算结果，分析预期储备土地收入、成本、资金来源等，开展储备地块项目总体收支平衡分析。
而对于基础设施工程，如交通运输重大工程项目（新建高铁、国省道改扩建）具有公益性，更多关注的是项目所带来的社会效益和对经济发展的带动能力，而这类工程项目占地面积大、收储成本高，且一般以划拨形式供地，无土地出让收益，就项目本身而言，成本大于收益是不可避免的，在县级土地储备层面上，难以解决收储资金困难。
因此，交通运输重大工程项目建议由地方政府积极向上级请求专项资金支持，实现社会效益最大化。例如国省道改扩建有省级财政专项资金支持，2023年广东省交通运输厅下发的《广东省交通运输厅关于下达2023年省级交通建设资金明细分配计划的通知》（粤交规〔2023〕86号），明确了2023年省级交通建设资金安排。
四、结语
土地储备制度是政府强化一级市场调控、盘活城市土地资源、促进国土空间规划建设的重要手段。土地储备收支平衡的实现能确保收储项目落地，是土地储备三年滚动计划的重要一环，为摸清行政区范围内未来三年可利用的储备土地底数和相应状况，从而实现土地有计划的开发和利用，进一步规范土地储备管理工作，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用。新时期，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，需要不断总结、完善土地储备实践工作，助力经济社会高质量发展。
①朱道林:《土地经济学论纲》，商务印书馆2022年,第430-431页
作者：黄鸿鸣
审核：林艳艳
