习总书记多次告诫我们“决不能在吃饭这一基本生存问题上让别人卡住我们的脖子”。长期以来，广东省严格按照中央的指示精神，不断强化粮食安全意识，耕地保护意识，加强制度建设，在耕地保护方面已建立了一套有效的政策体系，对耕作层剥离再利用也进行了一些有益探索，并取得了很大成效，但耕作层未能充分利用的问题依然存在，因此有必要对当前的政策进行再思考，以问题为导向提出进一步完善政策的建议。
一、广东省关于耕地耕作层剥离再利用相关政策
2017年中央印发《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），提出采取更加有力措施，加强耕地保护，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。随后广东省积极响应中央精神，印发《中共广东省委 广东省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（粤发〔2017〕21号），严格落实全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。
为更好地指导实施耕地耕作层剥离再利用，2018年又出台了《广东省国土资源厅关于印发<非农建设占用水田耕作层剥离再利用工作指引>》（粤国土资耕保发〔2018〕37号）（以下简称《广东省指引》），对耕作层剥离的实施范围、耕作层用途、责任主体、实施模式、实施步骤、保障措施等制定了具有较强操作性的规定。《广东省指引》作为指导项目实施的重要文件，在推进耕地耕作层剥离再利用中发挥了主要作用。
二、在耕作层剥离再利用实践中遇到的问题
政策实施以来，广东省积极落实耕作层剥离再利用，特别是新增建设用地组卷报批阶段对每个建设项目编制耕作层剥离再利用方案，取得了积极成效。但是项目实施中也遇到一些问题，通过对这些问题进行分析，反映出当前耕作层剥离再利用政策存在以下几点不足：
（一）临时用地占用耕地耕作层剥离再利用要求不明确
《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（粤国土资利用发〔2016〕35号）规定“临时用地单位在建设过程中，必须开展‘耕作层剥离’，及时将耕作层的熟土剥离并堆放在土地复垦方案确定地点，用于土地复垦和其他耕地的土壤改良。”《广东省指引》中指出“非农建设占用水田的建设用地项目，必须按照‘应剥尽剥’的原则和《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T1048-2016），实施耕作层剥离再利用。”因此，实施耕作层剥离再利用应当是包含临时用地在内的全部类型，但《广东省指引》中仅要求在建设用地项目组卷报批前编制耕作层剥离再利用方案，广州、佛山等地在具体实施流程中提出“属临时用地的，土地复垦方案中应有耕作层剥离再利用的章节”，但并未明确编制临时用地占用耕地耕作层剥离的相关要求，特别是未明确临时用地耕作层剥离、再利用在时间、空间上的衔接，因而造成实践中临时用地占用耕地耕作层剥离再利用要求不明确，管理不规范，甚至出现前期未实施耕作层剥离，在复垦覆土环节中直接使用弃渣土回填处理，导致原本优质耕植土就此掩埋，土壤质量大幅降低等耕作层破坏、浪费现象。
（二）耕地耕作层价值未充分实现
耕作层土壤作为耕地资源的精髓，是不可再生的农业生产要素，当前政策着重强调了耕作层的使用价值和保护的重要意义，但并不能保证耕作层土壤的价值实现。《广东省指引》虽然提出“鼓励有偿使用。水田耕作层剥离后可实行有偿交易使用，收益由当地财政管理安排，并优先用于耕作层剥离再利用工作的相关支出。”但是究竟如何有偿使用，怎么确定价格，收益如何分配和统筹使用，政策并没有明确说明，因此在实践中存在阻碍耕作层价值实现的问题，一是价格确定的主观性太强，耕作层土壤交易价格全凭双方意愿，没有统一标准，价格难衡量、难界定，有需要时则交易，没需要时则堆弃，造成了闲置浪费；二是不能正确认识耕作层价值，因为缺少价值衡量的尺度，对耕作层土壤这一重要的农业生产要素没有正确的认识，耕作层剥离主体只是将其作为一项工作任务，因而重剥离、轻盘活，造成没有及时利用的耕作层很快荒废，没能将价值利用最大化。耕地耕作层土壤稀缺，也建立了保护制度，但当前政策不能凸显其价值，因而造成闲置浪费，归根结底是缺少价值衡量的标准。
（三）耕地耕作层剥离交易未实现市场化配置
耕作层剥离再利用需要统筹综合考虑剥离与再利用的供需平衡、时序衔接、运输距离、堆放地点等因素，其核心是保障耕作层土壤的供需平衡，但实践中因各种原因造成耕作层土壤剥离后不能及时使用，因而必须要闲置堆放，但耕作层的堆放时间最长不超过三年，故此耕作层土壤因堆放时间过长而弃置的现象较多。从市场交易的角度分析，当前政策过多强调政府在耕作层土壤交易中的作用，而忽略了市场的调节。《广东省指引》从方案编制到操作实施均赋予了政府较多的责任分工，一是提出政府全程主导耕作层剥离再利用工作实施步骤，主要包含编制地区年度实施方案、耕作层剥离再利用方案、耕作层剥离再利用方案审查、组织实施耕作层剥离、耕作层再利用、堆放和管理等；二是明确政府全面负责的实施模式，在实施过程中，实行政府负总责，自然资源及相关部门监管，剥离实施单位具体组织实施的模式；三是政府编制按计划实施的年度实施方案，特别是地区年度实施方案编制要求市、县级自然资源部门应当在每年第一季度，编制本地区水田耕作层剥离再利用年度实施方案，对水田耕作层剥离再利用工作进行统筹安排。因政府的过多干预，造成耕作层土壤剥离再利用主要靠行政力量调节，缺少流动性、使用效率低，不能充分释放其价值，要想耕作层剥离土壤充分利用起来，不仅要发挥政府作用，也需要发挥市场的作用。
三、对耕地耕作层剥离再利用的政策建议
针对当前广东省耕地耕作层剥离再利用相关政策中的不足，从项目实施的角度提出以下政策建议：
（一）明确临时用地占用耕地耕作层剥离再利用要求
临时用地占用耕地也应当单独编制耕作层剥离再利用方案，明确耕作层剥离、运输、堆放、管理、利用类型（剥离后直接利用、剥离后堆放统筹再利用）、再利用单位及资金安排等相关事项，进一步强化落实临时用地占用耕地保护责任。临时用地作为伴随建设项目的一种暂时性非农建设用地，《土地管理法》规定临时用地的使用期限一般为两年，到期后要求复垦恢复原状，因此临时用地兼具开发建设和整治复垦双重属性，在临时用地使用前编制耕作层剥离再利用方案，明确耕作层剥离再利用要求，从而确保耕作层剥离不浪费、避免长期存放以及存放不规范，将临时用地耕作层剥离直接用于提升耕作层质量。
（二）建立耕作层土壤定价体系合理体现价值
针对实践中耕作层剥离土壤参与交易较少，耕作层利用效率不高，耕作层土壤价值没有充分体现的情况，建议从耕作层土壤的使用价值、农业生产价值出发，建立耕作层剥离土壤定价体系：一是建立耕作层土壤价格评估机制，尝试引入专业评估机构，根据耕作层的使用价值、年度产能等定性定量因素，合理确定耕作层土壤的交易价格，以价格显化价值。二是落实政府定价体系，发挥政府在资源配置中的保底作用，设定交易最低保护价标准，让耕作层土壤价值实现有保障。
（三）提高补充耕地耕作层标准强化要素需求
耕地占补平衡政策实施多年，补充耕地工作已经成为各地自然资源领域工作的重要内容，但是补充耕地普遍存在质量不高的问题，除了气候、坡度、灌溉条件、耕作时间等外在原因之外，耕作层的厚度、有机质含量等也是非常重要的影响因素，因此建议调整补充耕地、土地整治中耕地验收的标准，适当提高耕作层厚度和土壤有机质含量等要求，从而提高耕作层的质量，不仅对提高耕地质量具有重要意义，同时也在市场交易中强化了对耕作层剥离土壤的需求，以要素需求带动要素供给，促进耕作层土壤剥离再利用。
（四）完善交易平台发挥市场优化资源配置作用
促进要素市场化配置的重要抓手是保持顺畅的信息交互渠道，建立可靠的市场交易路径。我国土地制度从计划走向市场，先后建立了土地交易信息公开发布、公共资源平台交易、土地开发利用全程监管等一系列土地供应制度，现阶段为落实耕地保护、促进节约集约，部分地方也建立了补充耕地指标交易、建设用地指标交易等制度。当前《广东省指引》仅仅强调了耕作层剥离再利用的信息公开共享，但未建立交易平台，为充分挖掘耕地耕作层的价值，发挥市场的配置作用，建议在现有平台（农村集体资产交易平台）的基础上纳入耕作层剥离土壤交易业务，创造耕作层土壤交易平台，进一步促进交易流通，发挥市场优化资源配置的作用。
作者：张旭
审核人：陈凯
