随着农村集体经营性建设用地入市的进一步深化试点，广东南海、江苏江阴等深化入市试点地区探索了跨权属的土地资源组合供应，在特定国土空间范围内，对同一使用权人需使用集体经营性建设用地、国有建设用地等多种土地所有权的土地使用权，实行组合包供应，取得了较好的成效，本文尝试对其做法进行介绍，以供其他地区参考。
一、广东南海：国有土地与集体土地组合改造
为解决现状存量集体经营性建设用地量大、零散、低效，与国有土地交错插花分布，基础设施配套水平不高等问题，佛山市南海区出台《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》（南府办〔2019〕9号）提出，在推进连片改造更新项目中，为支持新产业、新业态发展，提升连片改造地区的产业活力，平衡不同产业开发的总体利益，实施“以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用，其特点是“国有+集体、住宅+产业、出让+租赁”三个层面的组合供应、混合开发。
以佛山市南海区爱车小镇项目为例，项目用地于2019年12月成交，340亩国有建设用地使用权以招拍挂的公开方式出让，C、D区商住用地出让70年、A、B区商服用地出让40年，成交价14.22亿元；288亩集体建设用地商服产业用地以出租方式入市开发，首期租金24元/㎡·月（E2、E3、E4，出租22年，含土地整理期）和35元/㎡·月（E1、E5、E6，出租25年，含土地整理期），且每三年递增10%。国有建设用地受让方在签订土地出让合同时，需与街道及集体土地使用权人签订监管协议、出租合同，承接租赁集体建设用地的权利与义务，达到统一开发的目的。项目计划打造为一个以汽车产业、汽车文化为主题，融合商服、办公、居住等多功能元素齐备的综合性汽车文化生活社区，预计全面落成后可新增超2万高新人才就业、每年超800万客流、年创超100亿GDP。
二、江苏江阴：国有土地与集体土地组合供应
为解决部分地块选址范围内存在国有集体所有权交错混杂，土地分开供应将造成宗地不规整、规划难布局的问题，江苏省自然资源厅出台《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（苏自然资发〔2023〕200号），提出探索土地资源资产组合供应，除商品住宅用地外，在规划用途、配置方式、评估方法、使用年期一致的前提下，支持集体经营性建设用地入市试点地区，探索将相邻国有和集体经营性建设用地“同步规划、同步交易、同步建设”，将国有、集体建设用地规划条件和整体规划条件一并作为配置条件，整合使用不同所有权土地资产，实现不同所有权土地由同一市场主体使用。
江苏省江阴市首宗“国有+集体”组合供应建设用地使用权于2023年9月顺利成交。出让地块土地用途为排水用地，出让50年土地使用权，面积48.94亩，由A、B两个相邻子地块组成，其中A地块为47.07亩的国有建设用地挂牌出让，B地块为1.86亩的集体经营性建设用地入市。最终由江阴市东舜城乡一体化建设发展有限公司竞得，成交总价1894万元。地块位于长泾镇舜丰纺织循环产业园，将用于建设环境治理设施配套工程，项目总投资约6亿元，亩均投资强度超850万元，按照“集约建设、共享治污”理念，以“绿岛”模式集中排污、治污，是整个产业园区建设的“关键棋”。
三、对比分析
（一）适用范围
广东南海：现状必须集体土地为主，集体土地可部分转为国有土地，部分保留集体土地性质使用，商住地块要求必须纳入“三旧”改造标图建库。意向受让人需要与镇（街道）签订产业用地开发监管协议，才能与自然资源管理机构签订居住用地的出让合同，与村集体签订产业用地入市合同。
江苏江阴：国有建设用地与集体经营性建设用地组合供应要符合3个关键条件：一是空间位置相邻；二是非商品住宅用地；三是满足“规划用途、配置方式、评估方法、使用年期”四个要素一致。
（二）土地用途
广东南海：实行“社区+产业”的多种用途混合。爱车小镇项目共涉及10个地块，其中，国有建设用地A、B区地块规划为商服用地、国有建设用地C、D区地块规划为住宅用地、集体建设用地E1-6区地块规划为商服用地，并要求国有商服用地与集体商服用地应整体布局，统一规划。
江苏江阴：国有建设用地与集体建设用地应规划为同一用途。
（三）供地方式
广东南海、江苏江阴的国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应，均共同编制国有建设用地出让方案、集体经营性建设用地入市方案，实行同步交易、公开交易。
（四）竞价方式
广东南海：采用固定集体经营性建设用地入市的价格（入市价格由村集体表决决定），竞国有建设用地的出让地价，达到最高限价后，竞出让宗地自持租赁住房建筑面积等。其中，集体建设用地首期租金24元/㎡·月和35元/㎡·月，且每三年递增10%，国有建设用地加价幅度为1500万元。
江苏江阴：国有、集体同步竞价。国有建设用地出让地价与集体建设用地出让地价同步竞价，设置差异化的涨幅。其中，国有建设用地挂牌出让起始价为1823万元，加价幅度为15万元或其整数倍；集体经营性建设用地入市起始价为71万元，加价幅度为5万元或其整数倍。
（五）建设时序
广东南海：先产业后住宅。集体建设用地出租地块的主体工程取得施工许可证，且桩基础整体验收后，才能对商住用地的商品房办理销售（包括预售、现售）许可手续，且销售（包括预售、现售）面积不得超过建筑面积的一定比例；集体建设用地出租地块的主体工程封顶后，经监管单位出具同意意见后，才能办理国有商住用地全部商品房的销售手续。
江苏江阴：47.07亩的国有建设用地与1.86亩的集体经营性建设用地同步规划、同步报批、同步建设，竣工验收后核发跨权属的不同产权证书。
（六）实施效果
广东南海、江苏江阴的国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应，都是为了解决国有与集体土地交错分布的问题，在降低政府征收成本的同时，保障了产业用地需求。
四、总结思考
广东南海城乡高度融合，在国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应、多用途混合开发利用方面，实践经验丰富，能够为其他地区探索建立健全城乡统一建设用地市场提供经验。江苏江阴在深化入市试点地区，探索了土地资源资产组合供应，推动相邻国有和集体经营性建设用地“同步规划、同步交易、同步建设”，后期还须稳妥处理好跨权属不动产地籍调查、建筑物落宗、宗地关联、信息系统数据管控及登记发证等工作。
作者：宁婷
审核：陈凯
